Ouvidorias buscam papel proativo na melhoria dos serviços públicos

Uma ouvidoria eficiente também pode contribuir para reduzir os custos da administração. Atuando como mediadores de conflitos entre os cidadãos e o Estado, elas são capazes de reduzir a margem para litígio judicial. Essa é a lógica predominante da atividade no setor privado.

No caso do Executivo federal, a importância do aprimoramento das ouvidorias se mostra mais premente hoje, na esteira de investigações em grande escala, inclusive do ponto de vista policial, relacionadas ao uso de verbas orçamentárias por meio da interação entre agentes públicos e privados.

Manoel Eduardo Gomes avalia que os eventos dos últimos anos revelaram o “pouco papel curativo” das ouvidorias brasileiras, uma vez que, na sua opinião, elas pouco puderam fazer para impedir ou minimizar os danos à imagem da administração pública.

Para ele, é preciso estabelecer uma rede fortalecida de ouvidorias com respaldo inquestionável dentro da administração para realizar o trabalho. No comando dessa estrutura, opina ele, deveria estar um “notável”, uma figura de nome conhecido e histórico público.

— Faltaram algumas prerrogativas de independência e autonomia da OGU. Faltou um processo seletivo do ouvidor que determinasse a escolha de alguém com grande prestígio nacional, cuja opinião fosse determinante na condução das ações dos políticos — avalia Gomes.

Gilberto Waller Júnior, que chegou ao cargo de ouvidor-geral da União em 2016, diz que a OGU esteve atuante durante todo o processo de revelação e investigação dos escândalos recentes. Segundo ele, cerca de 70% dos casos de apuração de desvios internos se iniciam através de denúncias feitas a alguma ouvidoria, cujo autor pode ser um cidadão privado ou um servidor público. O relato é encaminhado à Polícia Federal, à Controladoria-Geral da União ou ao Ministério Público. Além disso, a OGU atua nos acordos de leniência com empresas acusadas, que podem levar à conclusão dos casos.

Posto de atendimento de Valinhos (SP): atuação eficiente das ouvidorias pode ter papel de redução de custos na administração pública (foto: Prefeitura de Valinhos)

Legislação

O trabalho das ouvidorias públicas do país se escora, desde 2017, na legislação mais completa a respeito. A Lei de Proteção e Defesa dos Usuários de Serviços Públicos, sancionada em junho, se originou de um projeto do Senado (PLS 439/1999, do ex-senador Lúcio Alcântara).

A lei explicita os direitos básicos dos cidadãos diante da administração pública, direta e indireta, regulamenta ferramentas para avaliação e transparência de serviços públicos e disciplina prazos e condições para abertura de processo administrativo para apurar danos causados pelos agentes públicos.

Sessão do Senado, de 6 de junho de 2017, em que foi aprovada a Lei de Proteção e Defesa dos Usuários de Serviços Públicos (foto: Jefferson Rudy/Agência Senado)

O texto tem dispositivos específicos sobre a atuação das ouvidorias. Delineia as funções desses departamentos, consagrando o acompanhamento da prestação de serviços e a promoção de conciliação entre usuário e órgão.

Cabe às ouvidorias, no atendimento ao cidadão, encaminhar a decisão administrativa uma demanda em até 60 dias — 30 dias, com uma prorrogação. Outros órgãos podem complementar as informações no prazo máximo de 40 dias.

Na atuação interna, as ouvidorias devem elaborar relatórios de gestão com indicação de falhas e sugestões de melhorias. Os documentos precisam indicar número de manifestações no ano, com análise de problemas recorrentes e providências tomadas.

Autonomia

Um terreno onde a legislação não entra é a garantia de autonomia funcional para as ouvidorias dentro dos órgãos aos quais elas servem. Explicitar isso seria uma demarcação importante, segundo Danielle Ventura, da ABO-DF. A eficiência do trabalho do ombudsman depende de uma posição de imparcialidade, que só pode ser alcançada por meio de uma vinculação direta à alta gestão que a dê respaldo:

— Se não tiver essa validação, [a ouvidoria] vira um protocolo, existe só para cumprir obrigação. Se a ouvidoria estiver muito burocratizada, muito abaixo na hierarquia, ela não consegue penetrar nos vários setores e resolver demandas.

Essa necessidade, conforme Danielle Ventura, existe porque a ouvidoria deve ter acesso direto às decisões do órgão ou da instituição onde está instalada, para que possa de fato influenciá-las.

Danielle Ventura: sem respaldo da alta gestão, ouvidorias têm pouca eficácia (foto: Arquivo Pessoal)

No setor privado é assim. No setor público, a localização funcional da ouvidora é, idealmente, no Poder Legislativo, uma vez que ela precisa ter a independência suficiente para interpelar o Executivo. No Brasil isso não tem acontecido. Manoel Eduardo Gomes observa que, apesar de o país ter adotado ouvidorias amplamente, o trabalho é frequentemente “amesquinhado”:

— O que temos muito são as ouvidorias como instrumento de marketing político, ligadas ao Executivo, com cargos comissionados. A ouvidoria só tem sentido se for autônoma e independente, e isso se adquire em lei: estabilidade, mandato imperativo, eleição pelo parlamento, [o ouvidor] só pode ser destituído através de procedimento especial — afirma o jurista.

A Constituição faz menção a apenas duas ouvidorias públicas, garantindo a sua posição no ápice das suas respectivas estruturas: a ouvidoria do Judiciário, que responde diretamente ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), e a ouvidoria do Ministério Público, que responde diretamente ao conselho do órgão (CNMP).

História

A experiência pioneira com uma ouvidoria pública no Brasil pós-ditadura militar deu-se em Curitiba. Manoel Eduardo Gomes comandou a ouvidoria da prefeitura da capital paranaense na gestão do prefeito Roberto Requião (1986-1989), o primeiro eleito pelo voto popular depois de 20 anos.

Gomes, hoje professor da Universidade Federal do Paraná (UFPR), participava da equipe de Requião como assessor na área de justiça. Ele conta que o grupo, ao assumir o município, encontrou uma “racionalidade autoritária” na estrutura de governo, tomada por “intransparência absoluta”:

— Começamos a pensar em alternativas para democratizar a gestão. Surgiu a ideia de instaurar um espaço que recepcionasse as reclamações, denúncias e sugestões dos administrados em face dos atos praticados pela prefeitura.

O problema era que não havia qualquer referência prática ou teórica no Brasil para a empreitada. A solução foi pedir ajuda internacional: o time de Gomes enviou cartas para as embaixadas de vários países que já contavam com ouvidores em seus governos, e elas fizeram a ponte com os órgãos correspondentes.

Fachada da primeira ouvidoria estatal do país, criada pela Prefeitura de Curitiba em 1986 (Foto: Marcos Campos/Fundação Cultural de Curitiba)

A ouvidoria de Curitiba nasceu através de um decreto do prefeito, e foi inicialmente vinculada ao Executivo. Não era o melhor posicionamento para ela, mas era preciso fazer um experimento controlado, explica Gomes:

— O habitat natural seria o Legislativo, mas meu grande receio na época era viciarmos a instituição. Faríamos um projeto-piloto por um ano, seguido de uma avaliação. Se fosse positiva, encaminharíamos para a Câmara Municipal um projeto de lei instituindo a ouvidoria nos moldes tradicionais.

Após constatado o sucesso da iniciativa, a equipe fez justamente isso. Em 1988 entrou em vigor a Lei Orgânica de Curitiba — a “Constituição” do município — que contava com dispositivos específicos sobre a ouvidoria e o seu titular. O ouvidor municipal, eleito pelos vereadores, ganhou amplos poderes de investigação. Informações solicitadas por ele devem ser respondidas em até 15 dias úteis, sob pena de responsabilização da autoridade que descumprir o prazo.

Após o projeto-piloto a ouvidoria municipal foi descontinuada, e voltando a operar somente em 2015, com regulamentação específica. Roberto Requião foi eleito governador em 1990 e manteve na sua equipe Manoel Eduardo Gomes, que replicou a experiência no nível estadual. Outras ouvidorias surgiram pelo país nos anos seguintes inspiradas no modelo curitibano.

O ouvidor

A origem do nome “ouvidor” remonta aos tempos do Brasil colonial. Durante a vigência das capitanias hereditárias, os ouvidores eram autoridades locais que decidiam sobre causas cíveis e criminais dentro da sua área de atuação e presidiam a escolha de juízes e oficiais de justiça. Subordinados aos donatários, tinham o poder de impedir a entrada de representantes da Coroa na capitania.

Após o fracasso do sistema, Portugal instalou em 1549 um governo-geral na cidade de Salvador, centralizando a administração da colônia. A nova organização trouxe consigo a figura do ouvidor-mor. Ele se tornou a autoridade judiciária máxima do território, colocando essa atividade sob o controle direto da Coroa, através do governador-geral. O ouvidor, por sinal, era um dos encarregados de governar a colônia provisoriamente quando houvesse a substituição do governador, junto com o provedor-mor (autoridade do tesouro).

Ao longo do tempo a função do ouvidor-mor passou por modificações: o cargo foi multiplicado para dar conta da descentralização do governo-geral e depois foi incorporado à nova estrutura judiciária da colônia, que passou a contar com tribunais superiores a partir do século 17.

No período imperial a figura do ouvidor se transformou em “juiz do povo”. Ele era o encarregado de recolher manifestações de descontentamento e encaminhá-las à Corte. Foi esse o sentido resgatado pela ouvidoria de Curitiba na sua criação. Em busca de uma tradução para o termo oficial ombudsman, Manoel Eduardo Gomes incluiu o “ouvidor” entre as opções apresentadas ao então prefeito Roberto Requião, que a escolheu com base no entendimento intuitivo que a palavra carrega — “ouvidor” é “aquele que ouve”.